عضو هیات علمی دانشگاه علامه مطرح کرد:
بازطراحی سیاست ارزی بانک مرکزی با حفظ اهداف حمایتی
نقدینه - همزمان با اجرای مدل جدید سیاست ارزی از سوی بانک مرکزی، نحوه مداخله در بازار ارز و شیوه تخصیص منابع وارد مرحله تازهای شده است.
به گزارش پایگاه خبری نقدینه ، همزمان با اجرای مدل جدید سیاست ارزی از سوی بانک مرکزی، نحوه مداخله در بازار ارز و شیوه تخصیص منابع وارد مرحله تازهای شده است. در این چارچوب، رویکرد مدیریت شناور کنترلشده جایگزین سازوکارهای چندنرخی گسترده گذشته شده و بهجای تخصیص فراگیر ارز ترجیحی در ابتدای زنجیره واردات، تلاش شده با یکپارچهسازی تدریجی نرخها، کاهش شکاف بازار رسمی و غیررسمی و هدفمندتر کردن حمایتها، فشار بر منابع ارزی و انگیزههای رانتی کاهش یابد. این تغییر رویکرد، بهجای حذف دفعی سیاست حمایتی، بر بازطراحی آن در راستای ثبات بازار و کنترل تورم تمرکز دارد. در همین زمینه، تیمور محمدی، عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی در گفتوگو با خبرنگار ایبنا به ابعاد نظری و اجرایی این سیاست جدید پرداخت.
سیاست ارز چندنرخی و بهطور خاص ارز ترجیحی، در یک دهه گذشته دستکم دو بار بهصورت رسمی و گسترده در اقتصاد ایران اجرا شده است؛ یک بار از سال ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۱ و بار دیگر از دیماه ۱۴۰۱ تا امروز. این در حالی است که تبعاتی مانند کسری بودجه، رانت، افزایش هزینههای نظارتی و حتی تشدید تورم همواره بهعنوان پیامدهای منفی این سیاست مطرح بودهاند. با وجود این تجربهها، چرا دولتها دوباره به سمت ارز ترجیحی بازمیگردند و این سیاست تکرار میشود؟
برای پاسخ به این پرسش، باید بحث را از مبانی نظری اقتصاد شروع کنیم. در تفکر اقتصاد لیبرال، این اصل پذیرفته شده که قیمتها باید آزاد باشند تا بتوانند وظیفه اصلی خود را انجام دهند؛ یعنی سیگنالدهی، هدایت عرضه و تقاضا و تخصیص بهینه منابع. چه در بازار کالا، چه در بازار ارز، منطق لیبرال میگوید قیمت باید توسط بازار تعیین شود، نه دستور.
اما نکتهای که معمولاً نادیده گرفته میشود این است که حتی در خود اقتصاد لیبرال، آزادسازی قیمتها یک پیششرط بسیار مهم دارد. شما فقط زمانی مجاز هستید قیمتها را آزاد کنید که این آزادی در تمام ارکان اقتصاد برقرار باشد. یعنی اگر قرار است نرخ ارز آزاد شود، باید بازار کار هم آزاد باشد، دستمزدها آزاد باشد، قیمت حاملهای انرژی آزاد باشد و دولت از قیمتگذاری دستوری در سایر حوزهها فاصله گرفته باشد.
اگر این وضعیت وجود نداشته باشد—یعنی بخشی از اقتصاد دستوری و بخشی آزاد باشد—حرکت به سمت آزادسازی کامل نرخ ارز نهتنها به بهینگی نمیرسد، بلکه میتواند کارایی را کاهش دهد و بیثباتی ایجاد کند. به همین دلیل است که حتی در کشورهای پیشرفته و صنعتی هم همه قیمتها در همه بخشها آزاد نیستند. دولتها در مقاطع مشخص، برای اهداف سیاستگذاری مانند رشد صنعتی، توسعه زیرساخت یا حفظ رفاه اجتماعی، قیمت برخی کالاها و خدمات—مانند انرژی، آب، برق یا حتی نرخ ارز—را بهصورت ترجیحی تعیین میکنند.
- در این چارچوب، ارز ترجیحی چه نسبتی با ثبات اجتماعی و سیاسی پیدا میکند؟
این نکته بسیار کلیدی است. حتی اگر فرض کنیم همه شرایط اقتصادی برای آزادسازی فراهم باشد، باز هم یک شرط مهم دیگر وجود دارد و آن ثبات اجتماعی و سیاسی است. آزادسازی کامل قیمتها، بهویژه در اقتصادی که در معرض شوکهای بیرونی و ژئوپلیتیکی قرار دارد، میتواند منجر به تزلزل اجتماعی شود.
وقتی شما در منطقهای پرتنش قرار دارید و امکان بیثباتی سیاسی یا اجتماعی وجود دارد، شوکهای قیمتی میتوانند شالودههای اقتصاد را متزلزل کنند. در چنین شرایطی، سیاستگذار ناچار است برای حفظ انسجام اجتماعی، از ابزارهایی مانند ارز ترجیحی استفاده کند؛ بهویژه برای حمایت از اقشار آسیبپذیر، آن هم در شرایطی که دستمزدها آزاد نشده و بازار کار همچنان تحت کنترل است.
بنابراین، تا زمانی که قیمت دستمزد، انرژی و سایر نهادههای اصلی اقتصاد آزاد نشدهاند، حرکت ناگهانی به سمت آزادسازی کامل نرخ ارز میتواند تبعات اجتماعی سنگینی داشته باشد. همین ملاحظه است که باعث میشود سیاستگذار به ارز ترجیحی بهعنوان یک ابزار موقتی، اما ضروری نگاه کند. با این حال، منتقدان ارز ترجیحی معتقدند این سیاست ذاتاً رانتزا و فسادآفرین است.
- استدلال آنها دقیقاً چیست؟
مخالفان ارز ترجیحی معمولاً از سه مسیر نظری به این سیاست نقد وارد میکنند. مسیر اول، دیدگاه طرفداران نظریه انتخاب عمومی است. این گروه معتقدند هر جا قیمت دستوری وجود داشته باشد، رانت ایجاد میشود؛ چه رانت خصوصی و چه رانت دولتی. از نظر آنها، تفاوت میان قیمت رسمی و قیمت بازار، انگیزههای فساد را تقویت میکند.
مسیر دوم، نگاه اقتصاددانان نهادگرا است. آنها میگویند قیمتگذاری دستوری شما را ناچار میکند نظام نظارتی پیچیده و پرهزینهای ایجاد کنید. این هزینههای تنظیمگری خودشان بخشی از ناکارآمدی اقتصاد میشوند و منابع را هدر میدهند. بهزعم این گروه، بهتر است اجازه دهیم نهادهای بازار کار خود را انجام دهند تا نیاز به این حجم از نظارت نباشد.
مسیر سوم، استدلالهای کلاسیک نظریه اقتصادی است. قیمت دستوری باعث ایجاد مازاد تقاضا میشود. وقتی ارز یا کالا ارزانتر از قیمت تعادلی عرضه میشود، تقاضا افزایش پیدا میکند و، چون عرضه محدود است، شما ناچار میشوید از مکانیزمهای غیر بازاری مثل صف، سهمیهبندی، اولویتدهی یا نوبتدهی استفاده کنید. این مکانیزمها نهتنها خودشان فسادآفریناند، بلکه تضمین نمیکنند که کالا یا ارز به کسی برسد که بیشترین تمایل یا بیشترین کارایی را دارد. در نتیجه، رفاه اجتماعی کاهش پیدا میکند.
- با توجه به این نقدهای جدی، چرا همچنان نمیتوان بهطور قطعی گفت ارز ترجیحی باید حذف شود؟
چون همه این استدلالها مشروط هستند. یعنی فرض میکنند که سایر بخشهای اقتصاد هم با همان منطق بازار اداره میشوند. سؤال اینجاست: آیا در ایران دستمزدها آزاد هستند؟ آیا قیمت حاملهای انرژی آزاد شده؟ آیا به دلیل چسبندگیهای تکنولوژیک و اجتماعی، امکان تعدیل سریع قیمتها وجود دارد؟
برای مثال، شما نمیتوانید یکباره قیمت بنزین را آزاد کنید، در حالی که زیرساخت خودروهای برقی یا گازسوز هنوز توسعه پیدا نکرده است. این کار تولید را مختل میکند. تا زمانی که این چسبندگیها وجود دارد، آزادسازی کامل نرخ ارز لزوماً شما را به حداکثر رفاه نمیرساند.
علاوه بر این، باید وضعیت درآمد سرانه، توزیع درآمد و فقر را هم در نظر گرفت. بخش بزرگی از جامعه از دستمزدهای تثبیتشده یا یارانههای مستقیم و غیرمستقیم ارتزاق میکنند. در چنین شرایطی، نرخ ارز ترجیحی یا قیمتهای دستوری در برخی حوزهها میتواند توجیهپذیر باشد.
- اما تجربه نشان داده که در برخی دورهها، با وجود ارز ترجیحی، تورم کالاهای اساسی همچنان بالا بوده است. این تناقض از کجا ناشی میشود؟
در علم اقتصاد، همه تحلیلها با فرض «ثبات سایر شرایط» انجام میشود. اما در عمل، این ثبات به عملکرد سایر نهادها بستگی دارد. اگر نهادهایی مانند سازمان برنامه و بودجه، وزارت اقتصاد یا نهادهای مرتبط با بهرهوری وظایف خود را بهدرستی انجام ندهند، شکاف بین نرخ ارز ترجیحی و آزاد بهتدریج افزایش پیدا میکند.
وقتی تورم عمومی بالا میرود، کسری بودجه افزایش پیدا میکند، پایه پولی رشد میکند و بهرهوری افزایش نمییابد، آن شکافی که اقتصاددانان از آن صحبت میکنند آنقدر بزرگ میشود که مضرات ارز ترجیحی بر منافعش غلبه میکند. در این نقطه است که سیاستگذار به این نتیجه میرسد که پله قبلی دیگر کارایی ندارد و باید پله جدیدی تعریف شود.
- اصلاح نظام ارزی در دوره جدید به چه شکل انجام شده است؟ آیا میتوان گفت که ارز ترجیحی عملاً حذف شده یا صرفاً با تعریف یک پله جدید مواجه هستیم؟
نه، لزوماً نمیتوان گفت که ارز ترجیحی بهطور کامل حذف شده است. بر اساس اطلاعات و شواهد موجود، آنچه در دوره جدید رخ داده بیش از آنکه حذف ارز ترجیحی باشد، تغییر در منطق و شیوه اجرای آن است. به بیان دقیقتر، سیاستگذار به این جمعبندی رسیده که در شرایط فعلی، ادامه پرداخت یارانه ارزی به شکل قبلی—یعنی در ابتدای زنجیره تأمین—کارایی خود را از دست داده و به همین دلیل، مسیر پرداخت را تغییر داده است.
در مدل قبلی، ارز ترجیحی در ابتدای زنجیره تخصیص پیدا میکرد؛ یعنی واردکننده یا تولیدکننده نهاده، ارز ارزانقیمت دریافت میکرد با این فرض که این یارانه در نهایت به مصرفکننده نهایی منتقل شود. اما تجربه نشان داد که با افزایش تورم، رشد شکاف بین نرخ ارز ترجیحی و نرخ بازار آزاد، و ضعف در نظام نظارت و تنظیمگری، بخش قابل توجهی از این یارانه یا در میانه زنجیره مستهلک میشد یا اصلاً به مصرفکننده نهایی نمیرسید. در نتیجه، هرچه این شکاف بزرگتر شد، هزینهها و مضرات این سیاست—اعم از رانت، ناکارآمدی و فشار بر منابع ارزی—بر منافع آن غلبه پیدا کرد.
در چنین شرایطی، سیاستگذار بهجای آنکه بهطور کامل از منطق ارز ترجیحی عبور کند، تصمیم گرفت پله جدیدی تعریف کند و همزمان شیوه پرداخت را اصلاح کند. به این معنا که یارانه ارزی بهتدریج از ابتدای زنجیره حذف و به انتهای زنجیره منتقل شود؛ یا حتی در برخی موارد، مستقیماً به مصرفکننده نهایی پرداخت شود، چه بهصورت نقدی و چه بهصورت اعتباری.
- این تغییر شیوه پرداخت از نظر نظری چه توجیهی دارد؟ آیا صرفاً یک تصمیم اجرایی است یا پشتوانه اقتصادی هم دارد؟
این تغییر صرفاً یک تصمیم اجرایی یا بودجهای نیست، بلکه پشتوانه مشخص در نظریههای اقتصاد خرد و رفاه دارد. از منظر اقتصاد خرد، یکی از ایرادات اصلی تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای مشخص این است که انتخاب مصرفکننده را محدود میکند. وقتی دولت تصمیم میگیرد که یارانه فقط به چند قلم کالای خاص تعلق بگیرد، در واقع فرض میکند که همه خانوارها الگوی مصرف یکسانی دارند؛ در حالی که در عمل چنین نیست.
ممکن است یک خانوار اصلاً مصرفکننده کالایی نباشد که ارز ترجیحی به آن تعلق گرفته، اما بهطور غیرمستقیم هزینه این سیاست را—از محل تورم، کسری بودجه یا کاهش منابع عمومی—پرداخت کند. در این حالت، یارانه ارزی نهتنها به افزایش رفاه او منجر نمیشود، بلکه میتواند رفاه او را کاهش دهد.
در مقابل، وقتی مابهالتفاوت ارز ترجیحی بهصورت نقدی یا اعتباری به خانوار پرداخت میشود، دامنه انتخاب مصرفکننده افزایش پیدا میکند. خانوار میتواند تصمیم بگیرد که همان کالای یارانهای را مصرف کند یا منابع خود را به سمت کالاها و نیازهای دیگر هدایت کند. این افزایش آزادی انتخاب، در ادبیات اقتصاد رفاه، بهعنوان یکی از عوامل اصلی افزایش کارایی و رفاه شناخته میشود.
- این تغییر چه نسبتی با شرایط کلان اقتصاد دارد؟
از منظر اقتصاد کلان، این تغییر را باید در بستر افزایش شکافهای قیمتی، رشد تورم و محدودیت منابع ارزی تحلیل کرد. وقتی نرخ ارز بازار آزاد به سطوحی بسیار بالاتر از نرخهای ترجیحی میرسد، ادامه پرداخت ارز ارزانقیمت در ابتدای زنجیره عملاً با کاهش عرضه ارز، تشدید تقاضای رانتی و خروج عرضهکنندگان از بازار رسمی مواجه میشود. در این نقطه، سیاستگذار همزمان با دو مسئله روبهروست: از یکسو باید ثبات اجتماعی و حمایت از اقشار آسیبپذیر را حفظ کند و از سوی دیگر، باید عرضه ارز و کارکرد بازار را از هم نپاشاند.
تعریف پله جدید و تغییر شیوه پرداخت، تلاشی است برای ایجاد تعادل میان این دو هدف. یعنی سیاستگذار میکوشد ضمن حفظ منطق حمایتی ارز ترجیحی، فشار بر منابع ارزی و اختلال در سمت عرضه را کاهش دهد. به بیان دیگر، این اصلاح نه به معنای کنار گذاشتن کامل سیاست حمایتی، بلکه به معنای بازطراحی آن در شرایطی است که مضرات مدل قبلی بر منافعش غلبه کرده است.
- توصیه سیاستی شما برای بانک مرکزی و سایر نهادها در ایجاد ثبات ارزی چیست؟
بانک مرکزی باید بر هدفگذاری تورم و حفظ ارزش پول ملی متمرکز باشد. اما موفقیت آن کاملاً وابسته به عملکرد سایر نهادهاست. افزایش بهرهوری—بهویژه از طریق اقتصاد دیجیتال—یکی از مهمترین ابزارها برای کاهش هزینهها و مهار تورم است.
همزمان، اصلاح بودجهریزی مبتنی بر عملکرد، تنوعبخشی به پایههای مالیاتی و مهار فعالیتهای غیرمولد، از وظایف دولت و مجلس است. اگر این اصلاحات انجام نشود، بانک مرکزی ناچار میشود نقش ضربهگیر را ایفا کند و هزینه ناکارآمدی سایر بخشها را بپردازد.
- جمعبندی شما از این بحث چیست؟
اقتصاد ایران یک اقتصاد باز و کوچک است و نرخ ارز بهسرعت به قیمتهای داخلی منتقل میشود. اگر بخواهیم از تکرار پلههای بعدی ارز ترجیحی جلوگیری کنیم، باید سمت عرضه اقتصاد را تقویت کنیم؛ یعنی افزایش بهرهوری، بهبود کارایی، اصلاح بودجه و هماهنگی سیاست پولی و مالی. بدون این اصلاحات، حتی بهترین سیاست ارزی هم نمیتواند ثبات پایدار ایجاد کند.